ข้อเท็จจริงในการดำเนินการคัดเลือกเอกชนร่วมลงทุน โครงการรถไฟฟ้าสายสีส้ม ช่วงบางขุนนนท์ – มีนบุรี (สุวินทวงศ์)

การรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย (รฟม.) ขอเรียนชี้แจงข้อเท็จจริงในการดำเนินการคัดเลือกเอกชนร่วมลงทุนโครงการรถไฟฟ้าสายสีส้มฯซึ่งเป็นการดำเนินการตาม พระราชบัญญัติการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน พ.ศ. 2562 (พ.ร.บ. ร่วมลงทุนฯ) ที่มีเจตนารมณ์ในการประกาศใช้เพื่อให้มีแนวทางการปฏิบัติที่แน่นอนไม่ให้อำนาจการพิจารณา    เป็นของบุคคลเดียวหรือหน่วยงานเดียว ดังนี้

  • การออกเอกสารสำหรับการคัดเลือกเอกชนเพิ่มเติม (RFP Addendum)ปรับปรุงวิธีการประเมินข้อเสนอ

รฟม. ได้มีประกาศเชิญชวนเอกชนเข้าร่วมลงทุนโครงการรถไฟฟ้าสายสีส้มฯ เมื่อวันที่ 3 กรกฎาคม 2563ต่อมาคณะกรรมการคัดเลือกฯ ในการประชุมครั้งที่ 13/2563 เมื่อวันที่ 21 สิงหาคม 2563 ได้มีมติเห็นชอบข้อชี้แจงต่อข้อสอบถามของ ผู้ซื้อเอกสารสำหรับการคัดเลือกเอกชน (RFP Clarification) และเอกสารสำหรับการคัดเลือกเอกชนเพิ่มเติม (RFP Addendum) รวมถึงเห็นชอบการปรับปรุงวิธีการประเมินข้อเสนอจากรูปแบบเดิมที่พิจารณาซองเทคนิค และซองการลงทุนและผลตอบแทน แยกจากกันโดยให้พิจารณาซองการลงทุนและผลตอบแทนเฉพาะผู้ยื่นข้อเสนอรายที่ผ่านการประเมินซองเทคนิคเท่านั้นเป็นรูปแบบการพิจารณาข้อเสนอด้านเทคนิคควบคู่กับด้านราคา พร้อมเห็นชอบให้ขยายระยะเวลาในการยื่นข้อเสนอของเอกชนออกไป 45 วัน ซึ่งการปรับปรุงเอกสารสำหรับการคัดเลือกเอกชน (RFP)เป็นการปรับปรุงเฉพาะวิธีการประเมินข้อเสนอเท่านั้น

การปรับปรุงวิธีการประเมินข้อเสนอดังกล่าวไม่ได้ทำให้เกิดการแข่งขันที่ไม่เป็นธรรม เพราะเอกชนทุกรายต้องแข่งขันบนเกณฑ์การประเมินเดียวกันและไม่เป็นการเอื้อประโยชน์แก่เอกชนรายใด เนื่องจาก รฟม. ได้แจ้งให้ผู้ซื้อเอกสาร RFP ทุกรายทราบถึงการปรับปรุงวิธีการประเมินข้อเสนอแล้ว ซึ่งไม่ได้มีการเปลี่ยนแปลงคุณสมบัติของเอกชนผู้ที่ยื่นข้อเสนอแต่อย่างใด โดยยังกำหนดไว้เช่นเดิมว่า หากเอกชนรายใดไม่มีผลงานขุดเจาะอุโมงค์ ก็สามารถใช้ผลงานของบัญชีผู้รับจ้าง (Contractor List) ได้ รวมถึงยังได้มีการขยายระยะเวลาจัดทำข้อเสนอออกไปอีก 45 วัน นับเป็นระยะเวลาในการจัดทำข้อเสนอการร่วมลงทุนของเอกชนประมาณ 70 วัน เพื่อให้ผู้ซื้อเอกสาร RFP ทุกรายมีเวลาในการจัดเตรียมข้อเสนอมากขึ้นด้วย

การออก RFP Addendumปรับปรุงวิธีการประเมินข้อเสนอของคณะกรรมการคัดเลือกฯ และ รฟม. ในครั้งนั้น เป็นไปตามหน้าที่และอำนาจในมาตรา 35 และมาตรา 38แห่ง พ.ร.บ. ร่วมลงทุนฯและเป็นไปตามเอกสารRFP เล่มที่ 1 ข้อแนะนำผู้ยื่นข้อเสนอ ข้อ 17.1 ซึ่งได้ระบุว่า “ก่อนถึงกำหนดวันยื่นซองเอกสารข้อเสนอ รฟม. อาจมีการเปลี่ยนแปลง แก้ไขเอกสารข้อเสนอการร่วมลงทุน (ที่ระบุในข้อ 15.)”ซึ่งเป็นไปตามประกาศคณะกรรมการนโยบายการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน (ประกาศคณะกรรมการนโยบายฯ) เรื่อง รายละเอียดของร่างประกาศเชิญชวน ร่างเอกสารสำหรับการคัดเลือกเอกชน และสาระสำคัญของร่างสัญญาร่วมลงทุน พ.ศ. 2563 ข้อ 4 (9)โดยการออกเอกสารแนบท้ายเพิ่มเติม มีเหตุผลในการปรับเปลี่ยนเนื่องจากจำเป็นต้องคำนึงถึงสภาพพื้นที่เส้นทางโครงการฯ ที่เอกชนผู้ร่วมลงทุนต้องดำเนินการด้วยเทคนิคก่อสร้างที่มีคุณภาพและความปลอดภัยสูงสุดเพื่อความสำเร็จของโครงการและประโยชน์สูงสุดต่อภาครัฐและประชาชนผู้ใช้บริการสอดคล้องตามประกาศคณะกรรมการนโยบายฯ เรื่อง รายละเอียดของร่างประกาศเชิญชวน ร่างเอกสารสำหรับการคัดเลือกเอกชน และสาระสำคัญของร่างสัญญาร่วมลงทุน พ.ศ. 2563 ข้อ 4 (8)

  • การยกเลิกประกาศเชิญชวนฯ และการยกเลิกการคัดเลือกเอกชนฯ

ในการประชุมคณะกรรมการคัดเลือกฯ เมื่อวันที่ 3 กุมภาพันธ์ 2564 คณะกรรมการคัดเลือกฯ และ รฟม. ได้ร่วมกันพิจารณาแนวทางดำเนินการคัดเลือกเอกชนฯ โดยประเมินกรอบระยะเวลาดำเนินการ ผลกระทบ รวมถึงข้อดี – ข้อเสีย อย่างรอบด้านแล้ว มีความเห็นโดยสรุปว่า จนถึงปัจจุบันระยะเวลาได้ล่วงเลยมามากแล้ว ยังไม่มีความคืบหน้าและข้อสรุปทางคดี ซึ่งอาจต้องใช้ระยะเวลานานออกไป ทำให้ไม่สามารถคาดการณ์ระยะเวลาดำเนินการคัดเลือกเอกชนฯ จนแล้วเสร็จที่ชัดเจนได้ ประกอบกับซองเอกสารข้อเสนอของเอกชน 2 ราย มีอายุ 270 วัน นับจากวันยื่นซองข้อเสนอ หากยังคงรอข้อสรุปทางด้านคดีก่อนแล้วจึงดำเนินการคัดเลือกต่อไป อาจส่งผลให้ซองเอกสารข้อเสนอของเอกชน 2 ราย ดังกล่าว สิ้นอายุลงก่อนที่กระบวนการคัดเลือกเอกชนฯ จะแล้วเสร็จ ซึ่งอาจนำไปสู่การยกเลิกการคัดเลือกและเริ่มการคัดเลือกเอกชนฯ ใหม่ ในภายหลัง จึงเป็นความเสี่ยงสำคัญ   ที่ล้วนส่งผลกระทบต่อความสำเร็จของโครงการรถไฟฟ้าสายสีส้มฯ

ขณะที่กรณียกเลิกการคัดเลือกและเริ่มกระบวนการคัดเลือกเอกชนฯ ใหม่ จะสามารถดำเนินการคัดเลือกเอกชนให้แล้วเสร็จได้ภายใน 6 – 8 เดือน กรอบระยะเวลาดำเนินการมีความชัดเจน จึงเป็นแนวทางที่เหมาะสมที่สุดต่อความสำเร็จของโครงการรถไฟฟ้าสายสีส้มฯ และเป็นประโยชน์ต่อภาครัฐสูงสุด ดังนั้นคณะกรรมการคัดเลือกฯ จึงได้มีมติเห็นชอบให้ยกเลิกประกาศเชิญชวนการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน โครงการรถไฟฟ้าสายสีส้มฯ และการคัดเลือกเอกชนตามประกาศเชิญชวนฯ ดังกล่าว โดยมอบให้ รฟม. พิจารณาดำเนินการให้เป็นไปตามกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้องต่อไปซึ่งเป็นไปตามหน้าที่และอำนาจในมาตรา 38 แห่ง พ.ร.บ. ร่วมลงทุนฯ ประกอบกับข้อสงวนสิทธิ์ในประกาศเชิญชวนฯ ข้อ 12.1 และเอกสาร RFP ข้อ 35.1และสอดคล้องตามประกาศคณะกรรมการนโยบายฯ เรื่อง รายละเอียดของร่างประกาศเชิญชวน ร่างเอกสารสำหรับ การคัดเลือกเอกชนและสาระสำคัญของร่างสัญญาร่วมลงทุน พ.ศ. 2563 ข้อ 4 (9) จึงเป็นการดำเนินการที่ถูกต้องตามกฎหมาย และระเบียบที่เกี่ยวข้องแล้ว

  • การเปิดรับฟังความคิดเห็นของภาคเอกชน เพื่อเตรียมการสำหรับการคัดเลือกเอกชนครั้งใหม่

สืบเนื่องจากการยกเลิกการคัดเลือกเอกชนร่วมลงทุนฯ ข้างต้น รฟม. จึงได้เริ่มกระบวนการคัดเลือกเอกชนเข้าร่วมลงทุนขึ้นใหม่อีกครั้ง ตามขั้นตอนใน พ.ร.บ. ร่วมลงทุนฯส่วนที่ 2 (การคัดเลือกเอกชน) โดยเริ่มตั้งแต่มาตรา 35 ซึ่งระบุให้หน่วยงานเจ้าของโครงการจัดทำร่างประกาศเชิญชวนร่างเอกสาร RFP และร่างสัญญาร่วมลงทุนเสนอต่อคณะกรรมการคัดเลือกฯ เพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบโดยให้หน่วยงานเจ้าของโครงการรับฟังความคิดเห็นของภาคเอกชนที่เกี่ยวข้อง (Opinion Hearing)และนำความคิดเห็นดังกล่าวมาพิจารณาประกอบการจัดทำเอกสารทั้งนี้วิธีการและขั้นตอนการรับฟังความคิดเห็น ของภาคเอกชนดังกล่าว รฟม. ดำเนินการตามประกาศคณะกรรมการนโยบายฯเรื่อง หลักเกณฑ์และวิธีการรับฟังความคิดเห็น ของภาคเอกชน พ.ศ. 2563 โดยเนื้อหาที่เปิดรับฟังหลักๆ ประกอบด้วย สาระสำคัญของร่างประกาศเชิญชวนสาระสำคัญ ของร่างเอกสาร RFPและสาระสำคัญของร่างสัญญาร่วมลงทุน

รฟม. ได้ออกประกาศการรับฟังความคิดเห็นของภาคเอกชนประกอบการพิจารณาจัดทำร่างประกาศเชิญชวน ร่างเอกสาร RFP และร่างสัญญาร่วมลงทุนโครงการรถไฟฟ้าสายสีส้ม ช่วงบางขุนนนท์ – มีนบุรี (สุวินทวงศ์)เมื่อ วันที่ 1 มีนาคม 2564โดยในส่วนของหลักเกณฑ์การพิจารณาคัดเลือกเอกชนนั้น รฟม. เห็นว่าจำเป็นต้องคำนึงถึงสภาพพื้นที่เส้นทางโครงการฯ ที่เอกชนผู้ร่วมลงทุนต้องดำเนินการด้วยเทคนิคก่อสร้างที่มีคุณภาพและความปลอดภัยสูงสุดจึงกำหนดวิธีประเมินคะแนนด้านเทคนิค และคุณภาพควบคู่คะแนนด้านผลตอบแทนและการลงทุน (Price-Performance) ซึ่งสอดคล้องกับประกาศคณะกรรมการนโยบายฯ เรื่อง รายละเอียดของร่างประกาศเชิญชวน ร่างเอกสาร RFP และสาระสำคัญของร่างสัญญาฯ พ.ศ. 2563 โดยในข้อ 4(8) ที่ให้กำหนดหลักเกณฑ์การพิจารณาคัดเลือกที่ให้ระบุหลักเกณฑ์และวิธีการตัดสินเป็นคะแนนในทุกด้านทั้งด้านคุณภาพ และด้านราคานอกจากนี้ รฟม. ได้ปรับปรุงถ้อยคำในส่วนของข้อสงวนสิทธิ์ในเอกสารรับฟังความคิดเห็นเพื่อให้สอดคล้องตามประกาศคณะกรรมการนโยบายฯ เรื่อง รายละเอียดของร่างประกาศเชิญชวน ร่างเอกสารสำหรับการคัดเลือกเอกชน และสาระสำคัญของร่างสัญญาร่วมลงทุน พ.ศ. 2563 ข้อ 4 (9)

การรับฟังความคิดเห็นของภาคเอกชนเป็นเพียงการรวบรวมความเห็นของเอกชนเพื่อนำมาใช้ประกอบในการปรับปรุงร่างประกาศเชิญชวน ร่างเอกสาร RFP และร่างสัญญาฯ ตามที่ รฟม. เห็นสมควรโดยคำนึงถึงความสำเร็จของโครงการเป็นสำคัญเท่านั้น เพื่อที่ รฟม. จะนำร่างประกาศเชิญชวนฯ ร่างเอกสาร RFP และร่างสัญญาฯ รวมถึงผลการรับฟังความคิดเห็นดังกล่าว เสนอคณะกรรมการคัดเลือกฯ พิจารณาให้ความเห็นชอบตามหน้าที่และอำนาจในมาตรา 38 แห่ง พ.ร.บ. ร่วมลงทุนฯ ต่อไป

สำหรับประเด็นที่มีข้อถกเถียงว่า รฟม. ได้กระทำการละเมิดคำสั่งศาลปกครองกลาง เมื่อวันที่ 19 ตุลาคม 2563 หรือไม่นั้น คำสั่งศาลปกครองกลางดังกล่าวเป็นเพียงแต่สั่งให้ทุเลาหลักเกณฑ์ที่มีการแก้ไขเพิ่มเติมเท่านั้น เมื่อ รฟม. และคณะกรรมการคัดเลือกฯ ใช้อำนาจตามกฎหมายยกเลิกประกาศเชิญชวนฯ และยกเลิกการคัดเลือกเอกชนฯ แล้ว รฟม. และคณะกรรมการคัดเลือกฯ จึงได้ยื่นคำร้องขอถอนอุทธรณ์คำสั่งต่อศาลปกครองสูงสุด และศาลปกครองสูงสุดอนุญาตให้ถอนอุทธรณ์ เนื่องจาก เหตุแห่งการฟ้องคดี รวมถึงเหตุแห่งการพิจารณาเกี่ยวกับการขอทุเลาการบังคับตามคำสั่งทางปกครองไม่มีอยู่ต่อไป และคดีนี้มิได้เป็นคดีที่เกี่ยวกับการคุ้มครองประโยชน์สาธารณะ การพิจารณาคดีต่อไป ไม่เป็นประโยชน์แก่ส่วนรวม ต่อมา รฟม. และคณะกรรมการคัดเลือกฯ จึงได้ดำเนินการในส่วนที่เกี่ยวข้องตามอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายดังรายละเอียดที่กล่าวไว้ในข้างต้นแล้ว นอกจากนี้ ศาลปกครองกลางได้มีคำสั่ง ฉบับลงวันที่ 5 มีนาคม 2564 จำหน่ายคดีในข้อหาที่ฟ้องขอให้เพิกถอนหลักเกณฑ์การร่วมลงทุนที่แก้ไขเพิ่มเติม เนื่องจากเหตุแห่งการฟ้องคดีตามคำขอดังกล่าวหมดสิ้นไป และศาลยังมีคำสั่งให้คำสั่งทุเลาคำบังคับของศาลปกครองกลางเมื่อวันที่ 19 ตุลาคม 2563 สิ้นผลบังคับลงไปด้วย

อนึ่งการเปิดรับฟังรับฟังความคิดเห็นของภาคเอกชนประกอบการพิจารณาจัดทำร่างประกาศเชิญชวน ร่างเอกสาร RFP และร่างสัญญาร่วมลงทุนเป็นหน้าที่และอำนาจของหน่วยงานเจ้าของโครงการ ในขณะที่การพิจารณาเห็นชอบ เป็นหน้าที่และอำนาจของคณะกรรมการคัดเลือกฯดังนั้นการที่ผู้ใดจะกระทำการใดๆ ที่ก้าวก่ายอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานเจ้าของโครงการและคณะกรรมการคัดเลือกฯ จนเป็นเหตุให้ผู้อื่นไม่มีโอกาสเข้าทำการเสนอราคาอย่างเป็นธรรมหรือให้มีการเสนอราคาโดยหลงผิด เป็นการกระทำที่เข้าข่ายต้องระวางโทษ ตามกฏหมายที่เกี่ยวข้อง

ทั้งนี้ โครงการรถไฟฟ้าสายสีส้ม ช่วงบางขุนนนท์ – มีนบุรี (สุวินทวงศ์) มีแนวเส้นทางเชื่อมระหว่างกรุงเทพมหานครทิศตะวันออกและทิศตะวันตก ระยะทาง 35.9 กิโลเมตร แบ่งเป็นส่วนตะวันออก (ช่วงศูนย์วัฒนธรรมฯ – มีนบุรี (สุวินทวงศ์)) ระยะทาง 22.5 กิโลเมตร จำนวน 17 สถานี (สถานีใต้ดิน 10 สถานี และสถานียกระดับ 7 สถานี) และส่วนตะวันตก (ช่วงบางขุนนนท์ – ศูนย์วัฒนธรรมแห่งประเทศไทย) ระยะทาง 13.4 กิโลเมตร จำนวน 11 สถานี (สถานีใต้ดินตลอดสาย)